热门:从“社会身份本位”到“人类需要本位”：社会政策的范式演进

本篇文章9455字，读完约24分钟

本文原刊于《学术月刊》年第二期 中国美术馆藏陈济宁自1973年创作的油画《渔港新医》(图片来自中国美术馆官网)改革开放以来的40年间，中国社会政策的迅速发展也经历了深刻的变革。 纵观过去几十年中国社会政策的迅速发展和发展，改革开放和市场经济转型打破了具有浓厚“社会身份本位”特征的劳动保险制度。 同时，随着21世纪初期社会政策的扩大和新时期社会政策改革的深化，中国社会政策的榜样也朝着“人类需求本位”的方向逐渐发展。 但是，至今“社会身份本位”的遗绪还没有完全消失，“人类需求本位”的体系也还没有完全确立。 福利供给的“地区不正义”、社会保障项目碎片化和基本公共服务供给的不足，依然妨碍着社会整体基本需求的全面满足，“以人为需求为中心”的社会政策体系还没有全面建设。 因此，基于“社会中国”的视角，中国社会政策的迅速发展以全面实现“人类需求本位”为目标，社会政策的价值基础从“身份本位”的等级特权到“普遍主义”的社会权利，社会保障制度的展望面是“政策的全面展望” 一、社会政策示范和中国社会政策示范发展的概念基础政策示范是由各种理念和标准组成的解释框架，不仅展示了政策目标和实现这些目标的工具分类，而且展示了它们要处理的问题的性质，是政策行动的框架。 在社会政策的解体中，贝弗里奇、马歇尔和蒂托姆斯提出的“国家福利”、公民权利和制度型福利国家模式是西方社会政策研究的指导和基本理论假设。 随着冰销安德森“三个世界理论”的提出，关于“福利范式”的讨论开始成为社会政策比较研究的焦点。 根据社会非商品化的程度、社会分层和社会团结程度，以及国家对公民社会权利的保障程度，冰销安德森将福利国家制度分为自由主义、保守主义和社会民主主义三个主要政策范式。 总体来看，自由主义的福利范式强调市场机制和福利私有化，缺乏普遍主义的社会政策项目。 保守主义的福利范式强调了以社会保险为支柱的收入再分配效果，重视身份、等级和阶层的划分，普遍主义的个人津贴项目也非常有限。 社会民主主义的福利范式强调民权理念，重视加强以确保民权为目的的“国家福利”体系，迅速发展以普遍主义社会津贴为特征的社会保障体系。 比较福利体制的研究表明，普遍主义和选择主义领域是重要的划分因素，普遍主义公民权利的保障程度和普遍主义社会津贴的设立情况是进行福利示范比较的重要观点。 中华人民共和国成立60多年来，中国社会政策的榜样也经历了一些不同阶段的变化。 改革开放以前，中国社会的基本结构是二维分割的，社会福利制度也是按照城乡和职业的划分确立的。 在镇上，中国确立了“单位福利”的社会政策体系，为员工举办了各种集体福利事业，但在农村，社会福利只在五保户政策、合作医疗和集体援助的义务教育等少数行业实现，待遇水平和国家福利体系的距离也很明显 总的来看，这时的中国社会政策体系是国家统一型的，拒绝了市场和社会在社会政策形成过程中的作用，具有明显的“国家主义”特征。 改革开放后，公有制和计划经济体制的制度基础被打破，社会政策沿着快速发展主义的道路开始了改革。 从这个时期开始，国家(通过单位、集团)也无法统治社会福利系统，社会福利的主体趋向多元化，因此社会福利系统的展望方面也比以往新扩大了。 但是，在市场体系和第三部门尚未充分快速发展的情况下，国家全面撤出多项公共服务的提供是不合适的，公共的许多基本需要得不到满足，形成了巨大的社会弱势群体。 因此，进入21世纪以来，中国政府在社会政策议题上提出了构建“和谐社会”的新理念，强化了社会保障制度对弱势群体的兜风功能。 同时，随着科学快速发展观、适度普遍利益、基本公共服务均等化和共享快速发展等一系列政策理念的提出，中国社会政策的复制和展望面也在不断变化。 对此，根据大厅的“政策范式”理论，笔者认为中国政策范式的发展有快速发展政策范式( 1949-1978 )、gdp主义政策范式( 1978-2003 )和新快速发展政策范式( 2003年以后)三个 在此背景下，也有学者对以冰销安德森理论为代表的比较福利体制的研究以前就流传下来的中国不同阶段的社会政策优势及其相应的福利范式进行了分解和定义。 改革开放以前，依靠社会主义计划经济体制，中国建立了国家统一型的社会福利制度，强调了国家在福利体系中的无限责任，而这种“国家主义”的社会政策体系是二元分割和非全民性的。 改革开放后，“快速发展才是有道理的”理念成为中国社会管理的指导思想，中国的社会政策具有深刻的东亚生产主义福利模式特征。 进入新世纪，随着民生保障和底线公平等一系列理念的加强，中国社会政策体系的迅速发展开始与和谐社会的理念密切相关，社会福利体系开始从替补型向普惠型转变，开始提出适度普惠的政策理念。 对此，岳经纶以社会保障制度的演变为例，根据普遍主义民权的实现情况探索中国社会政策的示范发展，提出了社会政策的“社会身份本位”和“人类需求本位”领域。 具体来说，“社会身份本位”是以社会(职业)身份为基础而不是以市民身份为基础的碎片化政策范式，“人类需求本位”是着眼于满足人类需求和增进公共福利的社会政策思考。 根据这一划分，中国社会政策的迅速发展遵循古典社会政策的公民权利和人的必要指导，并最终以公民身份为本，打破社会福利在城乡、职业和地区维度上的不公平和不正义，建立普遍主义的“社会中国”体系 因此，在现有研究的理论基础上，本研究以社会政策的普遍主义民权和对人类基本需要的满足为基准，整理中国社会政策的迅速发展史。 在此基础上，本研究揭示了中国社会政策范式从“社会身份本位”向“人类需求本位”快速发展的脉络，进而探讨了中国社会政策面对满足人类需求和增进公共福利的条件和挑战，构建了现在“社会中国”福利体系 二、“社会身份本位”:“国家主义”到“急速发展主义”(一)“国家主义”:计划经济时代的社会政策在中华人民共和国成立近30年来，中国经济社会体制建设一直保持着“苏联模式”。 在经济政策行业，中国建立了优先快速发展重工业和国有经济的计划经济体制。 在社会政策行业，随着1951年《劳动保险条例》的颁布，中国也确立了以国家保障为第一办法，以全民所有制单位职工为第一对象，以公司和机关事业单位为基本管理水平的社会保障制度。 如表1和表2所示，这个时期的社会政策主要针对城市公司的员工和国家机关的员工，涉及养老、医疗、社会救济、优抚配置和社会福利等各行业。 在这个时期，政府通过单位为城市员工提供所有的社会福利服务，但后者强烈依赖他们的单位，在整个社会政策体系中显示出明显的“国家主义”特征。 而且，这些群体以外的社会福利供给非常有限，整个社会政策体系呈现出城乡之间、职业之间的巨大领域。 由此可见，计划经济时代中国社会政策的核心是基于劳动者身份的劳动保险制度，“单位福利”的特征很明显，体现了“以社会身份为本位”的逻辑。 总结起来，“国家主义”模式的优势是小范围的全面保障和大范围的社会身份本位并存。 另一方面，国家在城市职工范围内建立了从教育、医疗、就业到住房包的广泛劳动保障系统。 另一方面，在广大国家范围内，社会保障政策存在基于户籍身份、单位性质、职业性质、职业身份等社会等级身份的领域。 计划经济时代的粮票(2)“快速发展主义”:市场经济转型阶段社会政策改革开放的中国走上市场经济体制的轨道，“快速发展主义”和“经济优先”的战术开始主导经济社会体制的改革。 正如许多东亚快速发展型福利国家发生的那样，“快速发展主义”的逻辑从具有强烈“生产主义”的以前就流传下来，实践了“经济优先”的战术，社会政策被认为是为经济的快速发展服务的。 在“快速发展主义”的逻辑下，国家开始在计划经济体制下有计划地退出“大规模”的社会福利行业，将许多社会保障方面的功能转让给社会和家庭。 如表3所示，这一转变的起点是1986年6届全国人民代表大会4次会议通过的“七五”计划。 这个计划是“反复社会化管理和单位管理相结合，以社会化管理为主，在继续发挥中国家庭、亲友、邻里互助的良好作用之前就流传下来的”。 同年，为协助劳动就业体制改革提出了失业保险制度。 1991年提出了以养老保险和待机保险制度的改革和确立为重点的“八五”计划后，以社会保险制度为中心的构想开始支配中国的社会保障制度改革。 这个改革的结果是国家开始退出许多社会福利行业，医疗、教育、住房等许多行业的公共服务供给不足，公共的基本需要无法满足。 可以看到，在市场经济转型时期，中国建立了以社会保险制度为主导的社会政策模式。 另一方面，社会福利的供给主体开始转向社会化，强调社会福利的商品化和市场化，国家开始有计划地退出社会服务行业。 另一方面，社会保险的各项，不同的所有制公司、事业单位之间有显着的差异。 总结起来，“快速发展主义”的进步之一是在一定程度上打破了传统计划经济中的单位福利制的特征。 也就是说，随着公司福利体制的解体和国家主义的退出，以社会保险为主导的社会政策模式扩大了劳动保险制度中的受益群体范围，在一定程度上扩散了“社会身份本位”。 但是，这个时期的社会政策依然是“以社会身份为本位”。 在“经济优先”的指导下，社会政策服从和服务于经济政策和经济的快速发展，因此社会福利的供给集中在对经济快速发展有直接贡献的大公司员工和国家机关员工，职业间、城乡间福利待遇的差异依然存在 其次，国家在市场化改革过程中有计划地退出福利供给行业，严重不足社会范围内的公共服务和社会福利供给，在后工业化时期的社会风险冲击下给社会成员的生活脆弱性的应对带来了风险。 三、“人类需求本位”的初步探索:在21世纪初期社会政策从“国家主义”演变到“快速发展主义”的几十年间，重工业的快速发展和市场经济的快速发展相继成为中国执政理念的中心环节。 总结起来，市场经济转型期经济社会的迅速发展首先是按照“经济优先”的定位进行的，社会政策隶属于经济政策，处于为经济政策服务的地位，表现出明显的“社会身份本位”特征。 但是，关于价值理念，社会政策必须面向社会全体成员的基本生活质量诉说。 根据贝弗里奇的解体，社会政策的目的是支持处理贫困、疾病、无知、失业、住处等社会生活中的“五大坏蛋”。 因此，社会政策的重点是通过社会福利组织满足个人和群体在衣食、住、行、健康护理等多个方面的需要。 因此，关于社会政策本身的价值定位，社会政策的迅速发展应该基于满足社会全体成员基本需要的“人的需求本位”。 在中国，“以人类需求为中心”的社会政策指导直到21世纪初期才开始初步探索。 进入21世纪以来，政府社会政策职能的弱化和由此产生的问题开始得到中央决策层的比较有效的应对，民生主导和社会政策的思维在政府执政理念中的地位开始提高。 以2002年召开的十六大为指标，中国共产党中央开始重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，之后几年，将成为“科学迅速发展观”、“和谐社会”、“社会主义新农村建设”、“基本公共服务均等化”、“重视民生改善的社会 由此，社会政策的思维开始出现，社会政策从“经济政策的从属”走向“与经济政策并行”的定位，“社会政策时代”的概念也被一点学者用于表现中国改革创新阶段的特征。 从中国社会政策的模范发展来说，21世纪初期是社会政策的扩张时期，也是“人类需求本位”取代“社会身份本位”的过渡期。 如表4所示，各社会政策在这个时期逐渐发表并普遍展开。 在政策层面上，低保制度实现了从城镇低保初期建设到农村低保的全面推进，医疗保障实现了从城镇职工基本医疗保险的扩张到新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度的实施，义务教育实现了免费，高龄津贴也普遍推进 在区域实践层面，陕西省神木县第一个“免费医疗”政策、广东省东莞市第一个“统一医疗保险制度覆盖全群”模式、江苏省苏州市“市、乡、镇”三级补助金农村养老保险模式是这一时期各地兴起的社会政策创新模式。 可以看出，21世纪初期的社会政策基于以往的“社会身份本位”得到了一定程度的探索和突破。 首先，随着“和谐社会”等一系列理念的出台，社会政策开始改变从属于原来经济政策的弱势群体的地位，社会政策的思维开始出现，一系列新的社会政策相继出台。 其次，以快速发展主义的逻辑国家撤出公共服务行业后，政府的公共服务功能再次强化，以再分配的方法在与人类生存相关的行业中进行了“去商品化”的进程。 再次，以“再分配重视公平”这一表现的提出为指标，社会政策的迅速发展倾向于构建适度的普适型，开始出现“以人为本”和“普遍主义”的颜色。 因此，就范式转变而言，21世纪初期的中国社会政策显示了初步进入“人类需求本位”的形象。 但是，这个时期的社会政策还没有完全摆脱“以社会身份为本位”的臼，给“以人需求为本位”的社会政策的推进带来了障碍。 首先，在社会政策接近个人需要的过程中，福利政策的试行和宣传出现了地方化和个别化的倾向，地区间的福利差距变大，形成了福利待遇领先的福利地区。 例如，上海市最初建立了城市最低生活保障制度，同时在低保险支付水平上保持了领先的地位。 其次，这个时期社会政策的制度设定依然是通过城乡、职业和地区之间的分割来进行的，社会保障项目碎片化的特征逐渐形成。 以医疗保险为例，21世纪初医疗保险制度的探索和宣传还是按照城镇职工的基本医疗保险制度、新型农村合作医疗保险制度等不同险种的划分进行的。 四、“人类需求本位”要点突破:深化新时期社会政策改革21世纪初期的中国社会政策在教育、医疗、住宅等社会基本需求行业得到了扩展，但福利保障水平仍有比较严重的结构性和群体性差异，制约了社会整体民生福利的提高 年召开的中共十八大提出了“全面建设复盖城乡居民的社会保障体系”的理念。 之后，民生主导和社会政策思维在中国公共管理行业进一步加强，社会政策进一步扩张，呈现出一点行业要点突破的局面。 其中之一是养老、医疗等行业的社会保障项目有整合的趋势，如城乡居民养老、医疗保险制度的整合、公务员和事业单位养老金制度的并行、基础养老金的全国统一等。 其二，地方政府调整地区内部福利制度，摸索在地区内部整合社会保障制度，是社会政策创新的重要动力。 例如，浙江省民政厅在这个时期统一了浙江省内城乡低保制度的支付标准。 其三，中央政府在社会政策投入中的作用得到加强，特别是在教育、医疗、就业、住宅行业，展示了社会政策重新集中的过程。 其四，随着精准扶贫、健康中国、乡村振兴等一系列理念的提出，中国集中精力于贫困群体、老年群体、困难儿童、残疾人、退役军人等特殊群体的社会政策行业，在短时间内支持上述群体福利水平的提高 在这个时期社会政策在消除贫困、养老、儿童服务等福利诉讼的突出要点行业进行了集中的编码，突破了特定弱势群体的基本生活需要。 总结来说，十八大以后的新时代是社会政策突破“人类需求本位”要点的时期，从政策到实践，以精确的贫困扶助、健康中国、救济救助、乡村振兴、公益慈善等公民基本生活需求行业为焦点的福利供给越来越受到支持。 在此背景下，另一方面，公共财政和社会力量投入特殊福利集团的福利资源在短时间内大大提高，后者的基本生活需求的满足状况空前改善。 但另一方面，这些福利待遇的赋予依然是“选择主义”，作为特定弱势群体成为福利资源配送的新闻基础，因此占社会整体更大比重的中间群体依然不完全包括在基本公共服务的范围内。 以精准扶贫为例，“精准扶贫”政策的推进给贫困阶层带来了从收入到教育、医疗、住房的“二不愁、三保障”，满足了后者的基本生活需要。 但是，除此之外，教育、医疗、住宅行业的基本公共服务依然没有完全实现普遍主义供给，因此许多社会中间群体依然处于“两愁”阶段，在教育、医疗、住宅行业面临社会风险的冲击 精准扶贫背景下的“成为贫困者的竞争”现象折射出来，也是普通农民对基本公共服务的期待。 由此可见，党的十八大以后的中国社会政策在范式转变方面有以下几个方面的优势。 首先，通过以精确扶贫为代表的一系列政策措施，推进了特殊福利集团的社会保护和基本社会安全网整体建设，社会政策全面加强了对弱势群体的兜底性保障。 其次，随着精确的贫困扶助、救济救助和健康中国等政策理念的推进，原社会政策模范中“社会身份本位”要素的展望面在公司员工和国家机关员工的基础上得到扩展，贫困群体、困难儿童和残疾人等特殊福利群体在社会政策的发展 而且，基于前期国家福利功能的回归，社会组织和公益慈善的力量受到了决策层的重视。 随着《慈善法》等一系列政策法规的出台，政府和社会力量建立了良性互动的关系，扩大了社会服务的供给能力。 但是，在社会政策进一步扩大、“以人类需求为中心”要点突破的新时代，社会政策的运行和实践依然有点不足，“社会中国”的构建和“以人类需求为中心”的最终实现依然面临着一点门槛。 总结起来，虽然社会福利和社会服务的展望已经大幅度扩展，但现在的社会政策体系依然具有“社会身份本位”特征的剩余部分。 随之而来的政策理念的偏离，容易引起将本来属于普遍主义公共服务供给范畴的福利资源束缚在具有部分特定身份的群体中，特定群体的“福利重叠”和全社会范围内的基本公共服务供给不足并存的现象，在这个阶段 五、“社会中国”的构建:“以人类需求为本位”的全面推进及其挑战从计划经济时代的“国家主义”到市场经济转型阶段的“快速发展主义”到新时期的“人民中心主义”，中国社会政策在劳动保障制度下是职业、城市 总结起来，在这个发展过程中，中国社会政策的范畴和目标群体扩大了。 但是，现状是，现阶段的中国社会政策依然体现了许多“以社会身份为本位”的要素，挑战了中国整体的福利管理乃至国家管理。 第一，福利政策要点在突破时期的阶层添加代码，在福利政策的受益群体和临界群体之间形成了显著的“悬崖效应”，威胁了社会再分配的“正义性”。 以精确的扶贫为例，扶贫资源集中给穷人和穷人村增加代码，进一步超标供应，引起受益贫困人和临界贫困人之间巨大的福利落差，形成了新的不平衡和矛盾。 二是普遍主义基本公共服务供给不足，制约了社会成员对社会风险的抵抗力，加深了整体社会风险的威胁。 在少子化、老龄化、全球化等多种背景下，慢性病、住房危机、护理危机等行业的社会风险普遍存在，如果公共服务不能普遍供给，系统社会风险的隐忧将加深。 第三，伴随“选择主义”福利管理结构的一系列多种多样的公共行政议题(包括身份筛选、项目设立等)对政府的管理能力提出了很多要求。 例如，公共卫生行业缺乏普遍主义的国家医疗服务系统制度( nhs )，因此需要设立医疗保险、大病保险、医疗救助、临时救助、慈善救助、众集等一系列正式和非正式的医疗福利系统。 第四，“社会身份本位”逻辑中常见的福利叠加和分层编码现象也挑战了公共财政的长时间运行。 例如，在贫困管理和养老保险行业，基于“选择主义”的社会保障项目的设立偏离了“保基本”的定位，形成了“福利重叠”的效果，经常引起公共财政的支付压力。 “以社会身份为本位”福利体系的各种弊端表明了建立“以人为本”福利体系的必要性。 但是，就目前社会政策的优势而言，“人类需求本位”在中国的完全实现依然面临着一点政策和实践方面的挑战。 其一，“社会身份本位”福利体系内在的福利政策地方化和个别化的优势，带来了福利供给的地域差异和“地域不正义”，制约了普遍主义人类的需要和社会公民权的满足。 以年第一季度各省社会福利支出为例，全国最高的江苏省总额达到了14.75亿元，而全国最低的黑龙江省只有0.17亿元，两者之差达到了86倍。 其二，现有社会保障项目的设计依然是碎片化和区块化，职业间、城乡间、地区间的项目还没有实现充分的统一。 以社会养老保险为例，现在的社会养老保险依然停留在省级统一阶段，具体项目的设置上依然存在城镇职工基本养老保险和城镇农村居民基本养老保险这样的形式领域，同时项目间的待遇水平依然存在显著差异 其三，基本公共服务体系制度还不健全，公共服务供给与加速的社会风险之间存在普遍差距，制约了社会成员基本生活需求的满足。 以长时间护理为例，中国少子高龄化以世界上较少的速度发展，中度以上的失能老人规模也超过了1500万大关，但公共长时间护理保险的建设相对滞后，失能老人的长时间护理财务风险缺乏制度化的方法。 因为长期重视社会保险的社会保障制度面向工业化社会(特别是劳动力市场)中的问题，对后工业社会在社会服务行业的诉求的反应迟缓。 在这种背景下，为了应对系统的社会风险，回归社会政策的“以人需求为本位”，需要以“社会公民身份”为基础，以满足公民的基本需要为目的，构建体现统一“社会中国”目标的完美社会政策体系 也就是说，必须通过构建社会公民权，消除基于地区、城乡、职业身份的不平等，构建普遍主义的社会政策体系。 具体而言，构建这一“普遍主义”社会政策具有以下重要意义。 首先是理念的转变，将社会政策的价值理念从基于身份特权的“社会身份本位”转变为基于普遍公民权利的“人需求本位”。 “以社会身份为本位”的社会政策逻辑是“选择主义”，社会福利和社会服务的供给不能满足全社会成员的基本生活需要。 但是，现代社会政策的价值基础是普遍主义，因此必须建立以满足人类基本生活需要为价值导向的社会政策体系。 其次是制度逻辑的转变，即社会保障制度的展望面从“政策的全面展望”转变为“人员的全面展望”。 目前中国社会保障体系的迅速发展已经取得了阶段性进展，多个行业的社会保障制度已经把整个社会成员纳入制度的目标群体。 但是，正如现在家庭医生的签约率和家庭医生服务的实际享受所反映的那样，政策层面的全面展望不等于人员层面的全面展望。 因此，为了构建以满足公民基本需要为目的的“社会中国”，现在的社会政策必须在“人涵盖一切”的维度上取得突破。 再次是社会政策与经济政策关系的转变，即适度普遍的社会政策定位，将社会政策从属于经济政策的“从属关系”转变为适合社会政策与经济快速发展阶段的“相互适应关系”。 在过去60多年的快速发展过程中，中国社会政策已经从与经济政策、公共政策的从属地位走向了相对独立的地位。 但是，在基于“以人需求为中心”的社会政策要点突破阶段，特定群体的“福利重叠”效果也开始显现，福利资源的整体利用效率受到制约。 因此，下一阶段的快速发展过程仍然需要适度的普遍社会政策定位，以社会政策和经济快速发展阶段的相互适应换取社会政策体系快速发展的可持续性。 最后通过基本公共服务的均等化供给，即完善的基本公共服务体系制度的建设，应对当前社会成员的家庭护理、医疗服务和基础教育等全方位的基本生活诉求。 后工业时代的社会风险带来了许多社会问题 在全球化、少子老龄化等因素的冲击下，社会成员在教育、医疗、养老等行业有很多社会公共服务的诉求。 在这种背景下，从“以人为本”的角度出发，我们需要建立基本公共服务均等化供给的社会服务体系制度，整合公共财政和社会力量满足社会成员在基本公共服务中的普遍需要。 【本文是国家社会科学基金重大项目《中国特色现代社会福利制度框架设计研究》( 15zda050 )、年度教育部人文社会科学点研究基地重大项目《社会政策创新与共享快速发展》( 16jjd630011 )的阶段性成果， 本文从《学术月刊》年第二期转载，未收录原文注释。 (本论文来自澎湃信息，因此越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”app )