“发挥“吹哨人”作用防范安全事故”

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今年以来，中国发生煤矿死亡事故的122位专家解读了应急管理部的《通知》

发挥“吹笛人”的作用防止安全事故

●“吹口哨的人”着眼于组织内具有特殊新闻特征地位的成员“内部人”，目的是在“内部人”发现组织内隐藏的违法行为时，立即向外部发布新闻，不损害社会公共利益

●由于保护系统不健全，“吹笛人”制度在发挥作用时，特别是在控制重大事故方面存在障碍

●安全生产行业“吹笛人”制度的建立，是一个良好的开始，为了扩大社会监督，最大化内部通报者机制的性能，必须保护“吹笛人”，消除他们的后顾之忧

“截至12月5日，全国煤矿今年发生了122起死亡事故，有224人死亡和被困。 其中，10起重大事故造成49人死亡”。

这个数据是中国国家煤矿安全监察局副局长桂来保于12月8日在中国(太原)煤炭交易中心召开的2021年度全国煤炭交易会上公布的。

桂来保表示，“今年以来，煤矿重大安全事故(与2019年相比)增加了1起，死亡人数增加了16人，分别上升了50%和44%。”

这些数据的背后隐藏着一些煤矿公司违法违规生产、安全红线意识淡薄、安全风险预防管理无力、相关部门安全监督管理无法检测等问题。

12月1日，应急管理部办公厅发布《关于切实实施年末非煤矿山安全生产事业的通知》，确保各地实施年末非煤矿山安全生产事业，坚决防止重大事故的控制，比较有效地维持人民群众的生命财产安全和社会稳定

该通知特别指出，每个人必须发挥公司“吹笛人”的作用，及时通报解决重大风险，引诱全社会形成共同治理、共同监督的从业气氛。

事故防止是煤矿安全生产工作中的重要因素，但“吹笛人”应该如何在事故防止中发挥每一个作用？ 应该如何保护“吹笛人”的权益？

煤矿安全事故频发

吹笛人制度受到重视

12月5日23点左右，重庆永川吊水洞煤矿事故的搜索救援工作结束，事故中救出1人，23人遇难。

这次事故再次为煤矿的安全生产敲响了警钟。

实际上，最近我国各地连续发生了好几起煤矿安全事故。 除重庆永川吊水洞“124”煤矿重大火灾事故外，还有湖南翱阳市源江山煤矿“1129”透水事故和重庆能源投渝新企业松藻煤矿“927”重大火灾事故。

为了切实指导各地年底非煤矿山安全生产工作，坚决防止重大事故，比较有效地维持人民群众的生命财产安全和社会稳定，应急管理部办公厅于12月1日表示:“关于切实做好年末非煤矿山安全生产工作。

《法治日报》记者说，“吹笛子的人”是舶来品，最初来自英国，当警察发现事件发生时，吹笛子引起别人的观察。 之后，“吹口哨的人”的词义被引用为“组织成员揭露组织内的腐败、浪费、欺诈、隐瞒事实等违法或对社会公共利益有害的行为”。

中国人民大学国家快速发展战术研究院研究员、公共管理学院副教授王宏伟告诉《法治日报》记者，“吹笛人”实际上是举报人。 “吹笛人”制度确立的首要目的是发挥安全生产行业工人的作用。 “吹笛人”在一线工作，比较了解安全生产的风险和风险，因此如果有这样的平台和渠道，“吹笛人”可以及时通报生产中存在的一点安全风险问题，促使相关方面纠正。

关于“吹口哨的人”制度，我国也在摸索。

王宏伟表示，目前中国的“吹笛人”制度正在借鉴国外的方法，处理安全生产过程中的风险。

“我国立法中引入的‘吹笛人’是狭义的，我们的‘吹笛人’主要指公司内部的员工。 在海外，这个概念更广泛，包括政府内部通报机关、上级的违法行为。 我们的制度可能不包括鼓励政府机关内部的人曝光上级和机关的违法行为。 第一是比较公司的监督管理。 ”。 中国政法大学应急管理法和政策研究基地主任林鸿潮说:“我想知道安全风险点、隐藏危险、违法行为在哪里。 他介绍说:“通过鼓励内部人员通报，也许可以比较有效地得到违法的线索。”

林鸿潮认为，设计“吹笛人”制度的首要目的是降低发现违法线索的价格，提高效率，第一是应用于通常的执法活动。

“具体而言，在非法线索难以获得的行业，例如食品安全、安全生产等行业，这些行业的流动较多，难以通过执法检查发现领域内的风险点、风险点、违法行为，鼓励内部人员通报。 ”林鸿潮说。

执法机构的检查作用有限

内部指控提高效率

2019年9月，国务院发表了《关于加强和规范事件中事后监督的指导意见》，首次发挥社会监督的作用，建立了“吹笛人”、内部通报者等制度，对通报重大违法行为和重大风险的功臣给予重奖和严格保护

这也是中央一级首次建立“吹笛人”制度的部署。

“吹口哨的人”着眼于“内部人”，即组织内具有特殊新闻特征地位的成员，当“内部人”发现组织内隐藏的违法行为时，可以立即向外部传播新闻，不损害社会公共利益。

教授级高级工程师王永生分析2019年煤矿事故的原因时说，干部职工的不安全行为是事故发生的第一原因，也是最根本的原因。 他分析说，2019年上半年因员工违规作业发生35起事故，死伤者68人，占上半年事故总数的59%，占死伤者总数的40%。 管理者违反指挥事故5起，死伤者43人，占上半年事故总数的9%，占死伤者总数的25%。 违反指挥和违反作业共计事故40件，死伤者111人，占上半年事故总数的69%，占死伤者总数的65%，是事故的首要原因。

因此，业界人士严格实施重大风险改善承销号码制度，加强对风险改善情况的监督检查，建立重大事故风险管理监督制度和矿山安全通报奖励制度、信息提供者制度等，执法不正确、重大风险长时间无法消除

为了加强和执行生产经营单位安全生产主体的责任，鼓励和支持生产经营单位职工通报和监督本公司安全生产业务存在的问题，应急管理部还制定了《生产经营单位职工安全生产通报解决规定》。

许多业界人士认为，我国近年来越来越重视“吹笛人”制度的作用。

“从《吹笛人》制度在我国的迅速发展来说，应用的行业在增加、扩大，从食品安全到危险化学品安全法的制定，使原来的《危险化学品安全管理条例》上升到法律上，危险化学品安全法中也导入了《吹笛人》制度，现在修订了。 林鸿潮认为食品安全事故和生产安全事故的发生频率增加，“吹笛人”制度是越来越受到重视的直接动因。

但林鸿潮还说，另一个根本因素是这些行业通过了常规执法检查，很难发现非法线索。 “在其他行业，事故可能也经常发生，但可以在执法检查中发现。 在一些行业，如果不是公司内部的人，即使全天候派遣监督管理生产活动，也看不到有没有这些违反行为，所以只能鼓励公司内部的人通报。 比如最典型的危险化学品生产经营，危险化学品的技术种类非常多，各不相同，其技术标准非常多很杂，没有人能理解得那么全面，深入”。

王宏伟说，“吹笛人”的作用很难发挥，因此需要制定一点辅助制度规则。

“例如，人必须诚实，必须通过正式渠道通报。 而且，这个制度也有规则的设计，保护“吹笛人”。 相关监察部门在获得相关信息后，对通报的事项进行非常认真负责的调查和解决。 在制度下，其身体的作用被称为“吹笛人”。 ”。 王宏伟说。

健全完整的保护系统

继续提高通报的积极性。

据《法治日报》记者介绍，到目前为止，安全生产行业已经确立了有奖通报制度，年1月，原安全监督管理总局和财政部共同印发了《安全生产行业通报奖励方法》，适用于重大事故危险性和安全生产违法行为的通报奖励。

但是，奖励方法不区分通常的大众通报和生产经营单位的员工通报，实行统一的奖励标准，并且对生产经营单位内部的员工也没有规定区别于通常的通报者的保护机制。

这次《生产经营单位职工安全生产通报解决规定》适用于生产经营单位职工发生所在单位重大事故的风险、安全生产违法行为的通报和解决。 也就是说，《生产经营单位员工安全生产通报解决规定》侧重于“吹笛人”的通报和保护。

“与通常的通报相比，生产经营单位的员工通报具有新闻详细准确、可靠等优点，可以帮助监督管理部门及时发现违法行为，正确开展执法活动。 ”。 根据紧急管理部的起草证明书。

另外，应急管理部在《生产经营单位员工安全生产通报解决规定》的起草证明书中说，这样的通报者容易受到报复，也存在通报风险高等问题。 “因此，只有给予生产经营单位的员工重奖，严格维护其合法权益，才能保护举报人的积极性，提高生产经营单位的安全生产水平”。

“正常的障碍来自公司内部。 例如，如果“吹口哨的人”集中通报自己内部组织风险的危险性，就有可能受到报复和不公正的待遇。 ”。 王宏伟说，“吹笛人”制度必须真正起作用，也有来自“吹笛人”自身的障碍，“吹笛人”必须是非常有责任感的员工，同时具备专业技术知识，在第一时间找到正确的问题，通过正确的渠道关联

对此，林鸿潮认为“吹笛人”制度起作用，特别是在防止重大事故的过程中，由于保护系统还不健全，“吹笛人”在履行“吹笛权”时存在障碍。

“作为公司内部的人，从雇佣和被雇佣的关系来说，举报人实际上在一定意义上违反了雇佣伦理。 这时，举报人冒着很大的风险，给他报酬当然有激励的作用，但更应该重视的是它的保护。 现在我们也制定了一点保护措施，但还不严密。 ”。 林鸿潮如矿山、危险品领域多发生安全问题，纷繁复杂，不是我们想象的比较原始的形态，现在的形态比较隐蔽。

“例如，发现了安全上的问题，公司的负责人不是不整改，而是不重视相应的程度，没有实际执行整改措施，没有作为以整改为中心的业务、要点业务进行推进，之后有可能发生事故。 这时内部的人怎么报警？ 你故意举报伪造作业吗？ 通报没能马上消除风险吗？？ 相关负责人也有安排，只有不做中心工作才能迅速解决。 ”。 林鸿潮分析说:“形势越来越模糊，随着内部人员通报，他自己可能很难评价。”

确保通报监督渠道畅通

保障条款稳步落下

所谓的“徒手法不是自作主张”。

必须畅通内部举报人的监督渠道，保证相关条款实际落下。 结果，从过去的相关报道来看，尽管有法律上的制约，举报人受到报复的情况并不少见。 有些举报人一结束就接到恐吓的邮件电话。

在业界人士看来，生产经营单位的安全问题，例如煤矿安全隐患，关系利益重大，这意味着相对于普通的公众通报，“吹笛人”的风险系数高，受到报复的力量也有很大的可能性。 对他们来说，发出哨声，安全无畏的通报环境可能比丰富的奖励更有驱动力。

安全生产行业“吹笛人”制度的建立，是一个良好的开始，为了扩大社会监督，最大化内部通报者机制的性能，必须保护“吹笛人”，消除他们的后顾之忧。

《生产经营单位职工安全生产通报解决规定》指出，建立三重保护机制，一是严格保护举报人新闻，二是严格依法解决报复行为，三是建立访问制度。

林鸿潮说，发挥“吹笛人”制度的作用还需要一个过程，但要发挥一个“吹笛人”的作用，他还需要两方面的工作。

一是要加大对“吹笛人”的保护力度，有比较严密的保护系统。 二是做典型的东西。 例如，有效利用“吹笛人”提供的线索，有力地惩罚安全生产中的违法行为。 通过制作这个典型，“吹笛人”可以知道这样做确实很有意义，很有力量。

王宏伟建议建立相关制度，规定“吹笛人”的后续责任。 例如，通报错误、假警察或虚警察通报时，应该给予通报者一定的宽容和保护。 而且，只有保护措施是不够的，有鼓励通报者的身份等其他相关情况，应该给予有力的法律保护。

然后，王宏伟提到了“吹笛人”的素养问题，“要成为‘吹笛人’，首先需要高素质和强烈的责任意识。 其次，为了能及时发现问题，需要一定的专业信息，如果不能发现正确的问题，他通报的问题就有可能无效”。

而且，在这个过程中，对举报人也要施加一定的限制，防止为了得到奖金、物质鼓励而恶意举报。 相关部门包括应急管理部门，在安全生产审计过程中也要培训员工。 ”。 王宏伟说。 (记者赵丽实习生邢仰铭)