热门:从“撤村并居”到“因户施策”：破解乡村土地问题的规划思路

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最近山东省大规模撤退村引起了学术界和政界的广泛讨论。 现在大部分讨论集中在保护农民权益上，地方政府拆迁村庄居住的手段是否合理合法。 从乡村结构方面探讨应该形成什么样的村庄结构的副本也不少。 现在的乡村空心化、建设用地没有集约是客观事实，将来使乡村闲置建设用地进一步后退，提高土地的利益效率也是大势所趋。 问题的关键是在符合农民意愿、维持乡村社会稳定的基础上，实现村庄布局的优化和用地效率的提高。 为了处理这个问题，我们认为回到“以人为本”的基本出发点是很重要的，认识到农户的类型、诉求方面的普遍差异，把以村为单位的“撤退村并居”变成“因户措施”，在保障农户权益的基础上优化村空间布局，振兴乡村 1 .普遍现象:乡村用地不集约与城市快速发展空间不足的并存随着城市化水平的提高，乡村常住人口持续减少，但乡村建设用地没有同步减少。 据恒大研究院统计，2009-年乡村常住人口从6.89亿减少到5.90亿。 但是乡村建设用地从18.47万平方公里增加到19.20平方公里。 相应的人均农村建设用地从268平方米增加到326平方米，是人均城市建设用地的2.7倍。 另一方面，在保障粮食安全和18亿亩耕地红线的压力下，中国建设用地总体进入库存时代，未来增加城市建设用地指标非常有限。 但是，地方政府还没有摆脱土地财政快速发展路径的依赖，想进一步扩大城市规模。 因为这是如何通过城乡建设用地增减的挂钩，充分利用农村建设用地资源，保障城市快速发展用地的诉求，成为新的国土空间计划中要处理的重要问题。 当然从农村角度来看，促进土地要素市场化配置也是有效利用乡村资产、增加农民收入、促进乡村振兴的重要方式。 但是，在实际操作中，地方政府为了得到农村节约的土地指标，采用了转移全村的方法，违背了一些农民的意愿，产生了补偿标准过低、后续补助不足等系列问题。 也有山东省用行政手段大力推进，先拆除建设，严重损害农民利益的。 遵循城市化规律，随着乡村人口的减少逐步优化乡村空间布局，提高用地集约度势在必行。 问题是村子拆迁能否节约建设用地。 对于农家意志、经济能力等方面的差异，应该制定什么样的计划，应该组合什么样的政策，只有采取什么样的步骤，才能切实实现村庄布局的优化和用地的缩小。 2 .回顾一下，现在的乡村规划体系无法处理用地不集约的问题2.1村子拆迁住的前车之鉴拆迁村子，赶走农民上楼节约建设用地的方法，存在于很多省份。 -年河南省曾经大规模推进新型农村社区建设，结果除了少数试点村在政府各资金支持下实施外，其余许多村庄中途政府、开发商资金不足，中途停止，留下了一片烂尾楼。 对于少量建设的新型农村社区也缺乏非农就业支持，离承包地太远，农具无处不在，生活价格增加等问题，很多农户也放弃了农业生产。 结果，搬入新社区的农民依然需要很多外出务工者，维持生活，形成新的中空“社区”。 其实考虑到孩子教育、家庭快速发展等诉求，农户普遍有城市化的意愿，但农户的城市化一般是通过代际合作、接力完成的。 大规模的拆迁和居住，本来就有能力，希望城市化的农家也必须把多年积蓄的资金投入到农村社区，但没能实现真正的当地城市化。 整体上减缓了城市化的进程，降低了城市化的质量，妨碍了健康的城市化。 当时河南省新型农村社区的建设中，由于以老年人为中心的部分农户不想搬迁，旧庄体不能复耕。 不但没有减少建设用地，反而建了新的用地。 据相关报道，山东省这次撤退和居住显然吸取了河南的教训，使用了先拆除后建设的方法，但无视农民的权益。 2.2农村建设用地潜力的主体在拆迁和村年发表的《国家农村振兴战术计划》中没有将村庄分为凝聚提高、城郊融合、特色保护和拆迁四类。 其中拆迁类村庄有确实的限制，在建设“生存条件差、生态环境脆弱、自然灾害频发的地区村庄、重大项目需要转移的村庄、人口流失特别严重的村庄”的同时，“农村居住地转移和村庄拆迁、农民的 如果严格按照这个限定明确拆除村庄的话，山东、河南、河北这些平原地区只需要拆除很少的村庄。 对于这些少量村庄，政府当然有财力实施转移，但无法应对城市建设用地指标不足的问题。 年中央农办等5部委发行的《关于统一推进村计划事业的意见》中，除了这4个分类外，还补充说“对于预测错误的村，暂时不分类，可以留出充分的注意和论证时间”。 从技术上看，这种补充是事实上的要求，非常必要。 因为现实中没有特殊的资源，不接近城市，不会急速发展，村内有一定量的空屋和农房，但比不上拆迁标准的村庄。 在各地方的实践中，这种未分类的村庄的比例最高，占县市区的一半以上，明确为“其他通常村”或“提高保存村”。 这样的村庄虽然个别闲置土地的数量很少，但考虑到村庄的数量很多，实际上已经成为农村建设用地潜力的主体。 因此，在各地制定村庄布局计划的过程中，目的是扩大拆迁的范围，计划的科学性下降，实施中矛盾很多。 因为从农村用地集约利用的角度来看，不侵害农民利益，不大规模进行村庄布局调整，暂停很多通常村庄的闲置建设用地，是需要处理的真正问题。 但是，现在的乡村计划体系和做法正是对这个问题无能为力。 2.3现在的农村计划体系处理不了农村建设用地集约利用的问题。 在市县域一级，农村规划体系通常包括宏观一级村庄布局计划和微观一级个别村庄管理建设计划两种。 其中前者的重点是优化城乡关系、调整村庄布局和公共服务设施、基础设施的均等化配置等。 在计划文件中，有必要确定农村生活人均建设用地指标和建设用地的缩小、节奏的目标，将搬迁村并列作为计划的核心文件。 另一方面，个别村庄的计划首先是结合村民意志和乡村振兴项目，以改善人居环境为主，强调计划的可行性。 很少提到村内闲置宅基地的处置和村用地的集约调整等复印件。 因为宏观系的村庄布局计划与微观系的各个村庄计划并行，存在明显背离的问题。 在个别村庄计划很少成为建设用地减重型的情况下，村庄布局计划明确的农村建设用地缩小目标不能根据具体村庄计划分解和执行，缺乏实施线索。 只能用移居村并点等方法完成任务 总体来说，农村居民点微观层面布局优化和减重的研究明显滞后于宏观层面村庄布局调整的研究(邹利林、王建英、)。 3 .乡村现实:农户分化和差异化的诉求不是乡村空心化和用地集约，另一方面撤退村庄面对很多问题，宣传实施困难。 为了解决这个问题，必须回到乡村实际，正确把握乡村经济社会和空间变迁的规律和趋势，提出农民的意志、可实施的计划和政策。 各级、各类村庄的计划和政策都是以全村为单位划分类型，明确搬迁、改造或保护、快速发展时，正好无视农村的一个基本现实，即在城市化的大背景下，农民的生活居住方法、就业特色、职业地位等已经 其实农家发生了明显的分化，不同类型的农家具有完全不同的诉求。 3.1适应空间规划的农户类型划分通常由统计分解会根据农户的收入来源分为纯农业家、农业兼业家、非农兼业家和非农业家四类。 总的来看，我国表现出纯农户比例下降，兼业农户和非农户增加的趋势。 但是，为了适应空间计划行业，有必要越来越考虑农家的布局、家庭资产、生活习惯等因素。 本文根据农户的现实就业和生活状况，将农户分为核心农户、兼业农户、留守农户和转移农户四类。 (一)核心农户 核心农户的主要就业形式和收入来源都是农业，在每人平均耕地少的情况下，他们通过土地流转适度扩大土地经营面积，通过种植结合、特色种植来提高农业收益。 核心农户的共同优势是，主力工人年龄在40-60岁，多数在村、集团或农村合作社内负责一定的事务，也是村公共事务的主要参与者，大部分乡村干部家庭属于这一类，即所谓的“新中农”，农业现代 (二)兼业农户 住在农村，以在附近的城镇打工为第一收入来源，自己的土地不移动，栽培投入时间少的玉米和小麦等粮食作物。 这个农家年龄跨度很大，根据在镇上工作的职业，从30-60岁开始就可以做。 从家庭情况来看，兼业农户有核心家庭，也有老人失去劳动力或自立能力的三代主干家庭，如果因老人、孩子等理由，家庭主要劳动力不能长途外出工作，则住在农村，在当地城镇打工非农收入。 与核心农户不同，他们也从事农业，住在村子里，但其第一收入来源是城市打工收入。 有些情况是丈夫在城市工作，妻子在家务农。 也有人家庭的主要劳动力在城市打工，利用零散的时间从事农业生产。 由于交通距离和价值成本的制约，城郊地区的兼业农户比例高，远郊地区比较少。 (三)留守农家 孩子们长期在外面打工，不是住在村子里，房子以还能工作的老年人为中心。 由于老人劳动力有限，主要种植劳动量少的小麦、玉米等大田作物，处理家庭粮食，在院子里种菜，养鸡，减少生活价格。 一部分外出打工的孩子必须给家里寄钱以贴补家庭 (四)转移农户 转移农户是实现城市化，不住在农村生活，但依然承包农村户口、宅基地、土地的农户。 根据地区和迅速的发展阶段，村庄的农家构成比例不同 总体来看发达地区兼业农户的比重更高。 在经济落后的地区，劳动力大量外出工作，留下农户，转移农户的比例很高。 在农业现代化水平高的地区，有合作社、专业市场的带动，从事特色栽培的核心农家比例高。 3.2不同类型农户的差异化诉求不同类型农户未来的生活居住空间可能在城市里，也可能在乡下。 对村庄规划建设的诉求、参与村庄规划建设的意愿和能力有明显差异。 农户的控诉和意志大致可分为三类 一是对于长期居住在农村的核心农户和留守农户，他们希望现有宅基地稳定，同时大力改善村庄的人居环境和农业生产经营条件，使生产、生活更方便。 二是对实现城市化的转移农户来说，宅基地和承包地是他们留给农村的资产，希望通过土地制度改革，能实现这部分资产的价值保持、增值和变化。 三是对城市化进程中的许多兼业农户，他们还住在农村，一方面对农村生产、生活条件的改善有现实的诉求，另一方面他们希望通过土地流转、宅基地退出实现土地收益，为城市化提供资金援助 4 .处理战略:通过户措施、土地制度改革的深化4.1户措施，满足各类农户的诉求在城市化后期，乡村规划的要点应从过去开始关注村庄空间结构的调整，转向村庄内部空间布局的优化。 基于各类型农户的不同诉求，各政策和计划应该深入村子内部，通过户措施制定差异化的对策，使想离开农村的农户实现土地权益，顺利离开。 想留下来从事农业生产可以逐步扩大耕作面积。 我希望在农村养老的人也能平静地生活。 核心农户以农业为第一收入来源，长期生活在乡下，最有可能成为村事务的管理者。 因为这个计划要充分重视核心农家的诉求，完善现代农业设施，推进土地整治、流动。 或者根据特色产业迅速发展配套仓库、加工、交易等必要的配套设施，迅速发展农业现代化。 留守农家以老年人为中心，他们留在农村的根本目的是降低生活价格。 因为在这个村庄的计划中，必须充分重视这个农家维持现状的稳定的诉求，继续以前传达的庭院结构。 根据农家的种类不同，诉求也不同，但综合来看，改善人居环境是大家共同的诉求，这是农家的最大公约数。 因为提高村庄、改善农村生活人居环境的保存措施能得到最大限度的支持，也符合乡村振兴政策的要求。 4.2深化土地制度改革，确定宅基地退出程序和方法，对于已经离开乡村的转移农户和希望城市化的部分兼业农户，需要细分制定宅基地分散退出程序和方法，而不是导致过去土地增减的实施方法，而是村庄 首先进行宅基地的确定权登记，经过确定权的宅基地是今后调整、计算的基础。 保存宅基地继承权，如果孩子确实住在农村，自己没有宅基地，可以继承父母的宅基地采用权。 允许宅基地在本村内部有偿转让的好处是，村内部可以活用部分宅基地，处理部分宅基地空闲，有部分分户诉讼的农家得不到宅基地的实际问题。 严格按照每栋房子的大体，让步多馀的宅基地 对农户合法闲置宅基地，通过合理的经济补偿，促使城市化农户和在城市化进程中需要资金支持的兼业农户自行退出。 村集体是宅基地退出的唯一受益人 宅基地退出补偿价格的高低直接影响农民退出宅基地的意愿和速度。 根据《中共中央国务院关于构建更完整的要素市场化配置体制的意见》，宅基地休耕指标可以在更大范围内流动采用，获得更高的经济效益，支付宅基地退出价格和复耕价格的补偿。 自己退出宅基地的农家，必须迁移到城市户口，纳入城市住宅保障系统，享受市民的各项福利。 图1农村宅基地上升、效益和补偿流程框图(来源:笔者自画) 4.3村规划调整优化村布局的作用面对农户差异化的诉求和分散退出的可能性，村规划更具科学性和弹性，以村布局为最佳 首先，必须在深入调查村庄计划的基础上，掌握村内有可能退出的空屋数量、位置。 一般的宅基地退出应该是零散分布着插花 宅基地直接退出复耕，就很难形成比较有效的农业种植，村庄建设用地的布局也分散，不利于基础设施的建设和人居环境的改善。 因为这个计划应该根据可能退出宅基地的位置分为三种类型来使用。 其一是再利用型，对于位于村子内部、交通条件好、建设条件好的住宅区划分，可以优先满足村子基础设施、公共服务设施用地的诉求，作为振兴乡村的辅助产业用地。 其二，退出复耕型，宅基地位于村边，与周边耕地相连，直接退耕到耕地，可用于农业生产。 其三，退出改园地型，对于分散在村内部的宅基地，退出后变更为村集体共有的果园和菜园，一方面应对区划面积小、不适合大田农业耕作的问题，另一方面增加村集体的财源，为集体事务的协调提供经济基础 图2村内部空间的现状(左)和整治利用示意图(右)(来源:笔者自画)另外，在村民的参与下，村计划制定村建设管理的村规民约，农村新建、改建住宅满足计划要求，村道路、广场等公共空间不被擅自占领。 通过长期渐进的动态调整和优化，在不改变村庄分布结构和社会关系的情况下，实现村庄用地的缩小和人居环境的改善，最终实现乡村振兴。 4.4推进村庄内部管理的全过程离不开村庄集体与村民协商的相互作用。 这是因为需要完善村庄的内部管理。 首先根据土地管理法，宅基地属于村集体建设用地，村集体是所有权所有者。 因为在这个法律的意义上，村里的集团应该是农家闲置宅基地退出的受益人。 从实际操作过程来看，农户宅基地是否长时间闲置、农户是否有退出的意愿只能在村级准确掌握。 其次，以村集体为单位，可以在村内部解决很多矛盾问题，顺利进行。 退出宅基地的农户和村集体之间可以形成现金、股权等各种补偿形式。 现金补偿可以根据统一定价，根据退出宅基地的面积进行资金补偿。 获得资金补偿的农户之后应该不再享有宅基地资格权，今后不能申请新宅基地，但也可以享受农地承包权和其他集体经济分业权。 对于有稍微快速发展潜力的村庄，腾退出的宅基地被村集体整合用作经营用地时，农户也可以将宅基地换算成股票，享受集体经济快速发展的红利。 因为，这是实村集团作为农村集体建设用地的所有权，只有推进村庄管理现代化，才能逐步解决农村空心化，推进建设用地的有效利用。 5 .结语中国大部分地区现有乡村空间结构是由长时间的农耕社会形成的，即使在现代化的生产、生活、交通系统下，村庄的空间布局也有一定的不适应。 各种研究也可以从人口聚集规模、服务设施边际价格等角度提出理想的村庄布局模式，但考虑到乡村社会的现实状况和计划实施价格和过程，不能成为大规模撤退的理由。 因为农民的财产大部分是以土地、房屋等形式存在的看不见的资产，拆迁村子居住是价格最高的调整方法，原来的房屋毫无价值，导致巨大的浪费，经常使农家陷入债务。 习近平总书记多次强调“实施乡村振兴战术是一项漫长的历史任务”。 科学规划，重视质量，冷静建设，不追求速度，不能吹风运动” 空间结构形成后具有一定的稳定性，乡村空间尤其如此。 城市化后期，村庄规划要点不应该再停留在宏观层面村庄布局的调整上，深入村庄内部，结合农户类型制定差异化措施，实现户措施、精准发力，符合农户权益和意愿，在此基础上闲置用地 ( 771东晓、陈鹏、许顺感谢本论文的帮助)参考文献: (1)任意泽平:让所有要素充满活力地竞争，百佳Hao.Baidu/s？ id=1663746997483347127&； wfr=spider&； for=pc(2)参见新华网:河南新型农村社区建设“烂尾巴”xinhuanet/- 01/24/c _ 1120371599 (3)邹利林、王建英.中国农村居民点布局优化研究综述[j] .中国人口资源环境，，220 赵明.农家城市化模式与动力研究:根据以前传来的农区周口的调查[d] .清华大学博士学位论文. (6)贺雪峰.目前中国急需培育新中农[j]