“未雨绸缪完整防洪法律法规”

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不摔倒前防洪的法律法规还没有完善

●对于上游放水造成的人员伤亡和财产损失，防洪法与上游水闸管理部门和下游水务部门相比没有确定责任机制，只能按照相关民事侵权法律追究责任人的赔偿责任，但很难追究责任

●关于中国城市的内湿防止立法，防洪法只有大体性和指导性的条文，其余是政策性指导和行政法规、部门规则，经常缺乏强制防止城市内湿的法律

●涉水法律法规相关责任条款“软”、违法价格低、处罚威慑不足等问题，一直很恶毒

今年以来，中国暴雨洪水集中频繁发生，地区暴雨洪水重于往年，共出现23次强降水过程，年有统计以来居第二位，防洪洪水形势严峻。

根据紧急管理部的官方微博，截至7月10日14点，洪涝灾害造成浙江、安徽、江西、湖北、湖南等27个省(区、市) 3385万人受灾，141人死亡，下落不明。

专家告诉《法制日报》记者，如何在暴力风雨中保护人们的生命和财产安全，最大限度地降低灾害对人民的威胁，是防洪的关键。 全国经常发生的严重涨水情况和引起的巨大损失，给国家和地方防洪事业带来了重大考验。 应对自然灾害，需要完全的防洪法律法规。 除了要通过立法建立比较有效的警报机制，补充城市防洪法律的短板外，还要推进涉水重大违法行为的入刑提高威势。

警报放水还必须明确法上下游的权利责任

今年夏天以来，全国发布了暴雨和洪水警报，洪水灾害多发生在南方。

《法制日报》记者在水利部的官网上，今年3月末水利部已经发表了预测。 “年中国的气象水文年景总体偏向，多为极端，湿度比干旱重”。

在6月11日国务院新闻办公室举行的干旱灾害防御相关情况的记者招待会上，水利部发言人对超标洪水，指导各地水利部门在6月末之前制定完全的河流和城市超标洪水防御计划，加强监视警报设备的维护， 水利部要求大江大河、重要支流及县级以上防洪城市制定超标准防洪计划，于6月30日前完成。

这时，从3月末开始要求部署制定超标洪水防御计划，已经过了两个多月了。 其间，全国洪水灾害很多。

4月10日，湖南省邵阳市开口部县平溪河因上游景观水闸放水，下游3人遇难，2人失踪。 放水通知事先只有紧急管理局的员工用微信通知发电公司放水，下游准备不足，发生了悲剧。

这引起了外部冲击:放水这样严重的事态，为什么没有比较有效的警告？

《法制日报》的记者整理了上述情况并非特例，而是像上游放水造成的下游人员伤亡和财产损失那样，在全国大量发生。

2019年8月1日，黑龙江省哈尔滨市道外区先锋路的许多仓库因上游西泉眼水库放水和降水等原因浸水，据统计造成了数亿元的损失。 部门商户表示在放水前没有接到通知。

年7月20日2点左右，河北省邢台市高新区大贤村七里河上游河水涨水，洪水水库溢出，很多村民被洪水冲走。 据官方通报，7月20日1点40分通知开发区，开发区立即进入大贤村组织转移群众，当时水已经开始漫堤入村。

水库的初衷是实现时间和空之间的水再分配，特别是洪水来的时候，上游水库被寄予了防止洪水，减轻下游防洪压力的期待。 但是汛期暂时受到强降雨压力的上游水库总是震惊河流下游的城市和村庄。

《中华人民共和国防洪法》规定，“汛期，水库、水库和其他水工程设施的运用，必须服从有关防洪指挥机构的指挥和监督。 汛期、水库不得擅自限制汛期水位以上的蓄水，其汛期必须限制水位以上防洪库容的运用，服从防洪指挥机构的指挥和监督。 在汛期，有防汛任务的河流上游水库的排水量必须经有关防汛指挥机构同意，接受其监督。 ”。

北京市人民代表大会常务委员会立法咨询专家胡功群认为，上游放水之所以给下游损失带来巨大教训，是因为上下游的同步通知和警告不及时，下游的预防应对作用没有一个一个发挥出来。 防洪法除了规定了汛期放水应履行的程序和监督措施外，关于放水前的事前警告机制、水库放水前下游大众避难时间的适当规定、汛期以外的放水作业环境等放水防水作业规范的详细复印件，纳入法律法规

胡功群表示，对于上游放水造成的人员伤亡和财产损害，特别是未纳入防洪法直接规定范畴的非汛期放水损害，防洪法与上游水闸管理部门和下游水务部门相比没有确定责任机制，按照相关的民事侵权法律

迄今为止，广东省乐昌市富湾水电站放水冲走了市民石某、邓某的采砂设备，后石某、邓某向法院提起诉讼，要求水电站赔偿经济损失59.1万元。 法院审理说富湾水电站根据“三防阀”的通知开始放水，对洪水警报通知没有义务。 因为这不承担赔偿责任。

江西省某水利部门相关负责人告诉《法制日报》记者，警报新闻是否真的有效，位置是否正确，将带来完全不同的命运。 我国现有5级以上堤坝30多万公里，水库98000多座，还有10多万座水库，11万多座水文站。 如何使各类建筑在防洪和截水方面发挥作用，保证调度指令的执行和区域合作等问题需要进一步规范。

“中小规模水库本来就属于地方管辖，其仓库地区上游缺乏健全的水雨状况监视系统，只能根据水库水位的实际涨幅状况是否达到阈值来决定是否放水。 经过向上级报告、向上级发出指示等过程，让下游人们避难的时间非常有限，可能只有十几分钟到几十分钟。 ”。 这个负责人说。

地下管网建设不足防止城市内浸水等待立法

汛期总是频繁上演“看海”的场面。

5月中下旬，广东省广州市多个区发生暴雨、特大暴雨，广州市整体许多道路浸水，多条公共汽车路线受到影响，地铁13号线官湖站外来面积水严重，车站服务停止。

6月21日至22日，湖北省宜昌市大部分地区发生暴雨、局部特大暴雨，遭受了许多严重洪水灾害。 据当地防洪抗旱司令部办公室介绍，共计11万多人受灾，2人死亡，3人失踪。

《法制日报》记者观察到，全国许多城市长期存在积水问题，对城市运行和居民正常生产生活产生不利影响。 除降水等因素外，与城市防洪设施建设水平、城市排水系统建设水平和应急管理能力有关。

为了提高城市排水系统的水平，年4月首次提出了“海绵城市”的概念。

年3月25日，《国务院办公厅关于城市排水防潮设施建设事业的通知》提出“必须花10年左右的时间建设比较完整的城市排水防潮工程系统”，将城市内的防洪纳入法治轨道，制定城市排水和污水解决条例 住宅城乡建设部门必须与有关部门尽快制定和完善强制城市排水标准和城市开发建设的相关标准。

年11月11日，国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，“所谓海绵城市，是指通过加强城市规划的建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统的雨水吸收、积累和缓解作用，使雨水流出

年，国务院总理李克强在政府工作报告中确定了海绵城市的快速发展方向，所有城市都应该重视海绵城市的建设。

《法制日报》记者整理了关于中国城市内涝立法，防洪法只有大体性和指导性的条文，其余是政策性指导和行政法规、部门规则，缺乏强制防止城市内涝的法律。

早在19世纪中期，西方的一点国家就开始了排水系统的建设。 20世纪70年代，一些发达国家率先进入暴雨雨水管理阶段，多个大城市的排水系统都在不同程度上进行实时控制，建设标准高，系统完善，有些大城市还在使用1200年前建设的排水系统

另外，在海外，使用透水砖铺设人行道，增加透水层，减少硬质铺设等，雨水系统的条件略有生态改善。 德国在城市排水方面做得很好。 因为极高的绿化率减少了雨水流出，加速了排水。 与此相比，我国城市60%以上是没有透水性或几乎没有透水性的地面。

雨洪调蓄也是西方国家使用的排湿做法。 比如德国汉堡等城市建设了大容量的地下储藏库，保证了汛期排水的畅通，实现了雨水的合理利用。 在日本，政府规定城市每开发一公顷土地，就附设500立方米的雨洪调蓄水池。

保证排水工程的实施，海外很多国家已经防止城市内排水上升到法律的高度。 美国有强制防止城市内湿度的法律，关于城市内湿度防止、管理措施及问责手段，都有详细的规定。 日本的下水道法对下水道的排水能力和各技术指标有严格的规定。 法国巴黎还制定了《城市防洪法》。

全国政治协商会议委员赵光育的很多提案中，有专门制定《城市防洪法》的提案。

赵光育说，迄今为止，我们对城市建设有“加重地表、减轻地下”的错误观念，排水系统有天然缺陷。 最大的问题是地下管网延迟，污染管道不够大，口径小，水一下子进来，不能排出。 现在国内多个城市的排水系统如管网、装箱等排水系统的口径还按照“一年一次”的标准建设，排水标准严重滞后。

中南财经政法大学的郭泽强教授认为城市道路形成积水的原因各种各样，但指出了一个问题，城市的防内湿设施延迟，地下管网系统不健全。 我国有防洪法，但在城市内防洪方面几乎是一面空白。 因此，国家应该围绕城市内涝预防、规划以及政府责任进行各方面的立法。

责任条款必须增强相对柔和的处罚威慑

最近，全国很多涨水情况严峻，防汛救援任务艰巨。

5月中下旬，广东省广州、东莞等城市因强降雨发生严重内涝，发生许多滑坡、泥石流等次生灾害，造成广东省7人死亡，直接经济损失达9.1亿元

6月上旬，广西省桂林市阳朔县下大雨，局部出现272毫米特大暴雨，阳朔县9个乡镇出现洪涝灾害，受害人口超过15万人…

7月上旬，贵州省遵义市遭遇暴雨以上降水。 据当地民政部门初步统计，暴雨洪水灾害造成13.9万多人不同程度的损失，灾害造成的直接经济损失达到5839.6万元。

防洪关系人民生命财产的安全，责任重于泰山。 但北京律师肖东平表示，涉水法律法规相关责任条款“软”、违法价格低、处罚威慑不足等问题，一直很诟病。 防洪法对围垦河道违法行为设定的罚款幅度在5万元以下，显然与违法行为造成的损害结果不相称，难以达到“剥夺违法人员的违法利益”的目的。

被称为“长江之肾”的洞庭湖中，有被河流冲刷的巨大湖州——下塞湖，在“湖霸”夏顺安修建了低围，成为了“私家湖”。

年，夏顺安违反了防洪法，湖南省水利厅多次要求当地水利部门采取措施。

2019年12月23日，湖南省高级人民法院依法对夏顺安等11人组织、领导、黑社会性质组织等犯罪案件二审作出判决:主犯夏顺安犯8罪，分别参加组织、领导、黑社会性质组织罪，牺牲案件罪、敲诈勒索

《法制日报》的记者发现，在与夏顺安相关的8个刑事罪名中，与违反防洪法无关。

多次处理涉水事件的深圳律师郭勇对《法制日报》记者说，根据防洪法的规定，违反本法构成犯罪的，依法追究刑事责任，但司法实践没有特别的罪行。 “根据近十年来的水政执法统计数据，中国各级水政执法机构年均可调查水事违法案件约5万起，其中进入刑事行业，受到刑事制裁的严重水事违法行为所占比例极少，可能不到1‰。 ”。

安徽财经大学教授张运书认为，相对于其他行业依法管理程序，我国依法治水程序比较缓慢。 防洪法从1998年1月1日开始实施，但大致性强，操作性弱。 经过了三次修订，依然有很多条款明显不足。 例如，防洪法规定“不得在前项计划保存区内建设与防洪无关的工矿工程设施”，但法律责任中没有设置相应的处罚条款。

张运书还指出，对于涉水事件的调查地点，防洪法只规定了强制拆除、罚款或滞纳金、排除干扰、撤消等几种行政强制手段，在水政执法中没收场所、设施或财产，拍卖或依法 (记者王阳见习记者白楚玄)